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解读|失信惩戒法律规则的缺失与完善

发表时间:2021-04-07 08:19

      摘要:我国失信惩戒呈现低层级立法泛化的趋势,根源在于失信惩戒法律制度和规则的缺位。失信惩戒机制应当在法律层面明确价值取向。惩戒主体应限定在行政机关和司法机关,剔除商业公司,惩戒对象不宜包含未成年人等特殊主体。失信行为的判定标准必须协调社会信用体系构建与信用主体合法权益保障,根据行为性质划分失信行为类型。惩戒措施应当实现失信成本高于失信收益,恪守惩戒措施与失信行为相称的基本原则,理清失信行为与惩戒措施、惩戒目的间的逻辑关联。虽然民法典规定了信用评价不当的处理规则,但失信惩戒机制仍有体系完善的空间。国家仍应建立信用恢复的统一机构、制度和标准,规范错误惩戒的救济方式、时限和内容,确立恶意申请和违规惩戒的法律责任。

  关键词:失信惩戒;价值取向;失信行为;惩戒措施;法律责任

  失信惩戒是国家机关审查认定信用主体的失信行为后,强制限缩失信主体信用权益、减损信用利益的惩罚方式。

  当前,我国失信惩戒机制显现的惩戒标准不统一、程序不合理等问题也直接或间接影响到当事人的合法权益[1],但相应的法律规范以及必要的法律规制却依然空缺[2],甚至由于违反依法行政、尊重保障人权、不当联结禁止、比例原则等法治国原则,使得失信惩戒机制面临重大的合法性危机[3]。

  我国失信惩戒制度亟待解决的基础性问题包括:失信惩戒制度如何确定立法价值取向,信用主体的哪些行为属于失信行为,惩戒的类型和方式怎样分类,错误惩戒的救济措施以及责任如何划定。如果不予深入研究,我国失信惩戒治理边界模糊的症结很难根本解决。国家立法机关应当于法律层面规范失信惩戒机制,在平衡各方利益、保护各方权利的基础上,构建完善的社会信用体系。

  一、失信惩戒的价值取向及缺陷

  价值取向是法律制度和规则的首要问题,立法价值取向的优劣直接决定法律规则水准的高低。在立法价值取向模糊的背景下,不少信用主体出于经济理性而选择收益更高的失信行为[4],这就显示社会信用状况恶化的根源在于信用法律制度和规则的不健全。相较于人们道德意识淡薄或道德水平偏低,法律制度的价值取向出现偏差,可能引发更为严重的社会后果。

  我国失信惩戒制度的价值取向存在三大缺陷

  一是失信行为的分析原理和法定分类不明确,二是惩戒措施与失信行为不相称,三是惩戒权力未能受到严格约束。

  (一)失信行为的原理分类不明确

  失信行为不明确首先表现在失信行为的分析原理存在疏漏。

  按照经济学博弈论的逻辑,市场主体的长期博弈足以约束失信行为,因而仅需让短期博弈的失信成本高于失信收益[5]。但生活经验表明,长期博弈的市场主体容易出现更为隐蔽的失信行为,大数据“杀熟”就是其中之一。实践中,不少商家习惯借助“算法”等技术手段,利用掌握特定信息的优势地位,使得不少消费者在不知不觉中承担更高的商品对价或服务价格。一定程度而言,或许正因如此,大数据和人工智能等市值才会动辄上百、上千亿元。

  不过,这类违背价格基准的欺骗行为无疑侵害了消费者的合法权益,甚至可能摧毁市场经济的信用交易和公平秩序,国家立法机关对此不应熟视无睹。在民商事领域的失信现象尤其突出,以权力寻租为代表的失信问题已成为我国证券期货市场的顽疾,阻碍着证券期货市场的诚信监管与法治化[6]。因而有学者建议构建专门的商事信用制度,以明确商事信用失信惩戒的内容和规范[1]。

  由此可见,无论市场主体交易的频次高低或时间长短,都可能发生失信行为,对于失信行为的界定和失信惩戒的规制也不能局限于短期博弈或某一类交易活动。法定分类不明是失信行为被轻率认定的关键原因。正是由于在法律上缺乏对失信行为种类的明确界定,惩戒机关才有了选择性认定失信行为的机会,才具备轻易行使惩戒权力的条件。例如,河南省公开的拒不执行判决、裁定罪的案件数突破3万,占全国拒执罪案件的88.2%,河南法院认为打击拒执罪是其工作亮点,也是破除执行难的重要抓手[7]。

  对于积案数量更多的基层法院而言,失信行为更容易被主观轻率认定。以人民法院执行通知和纳入决定书的送达为例,被执行人收到的风险提示通常只有“纳入失信被执行人名单”一句话,失信惩戒相关法律文书的无效送达率也接近20%[8]。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定(法释〔2017〕7号)》(以下简称《失信名单规定》)第5条第1款规定的有关执行通知“应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示等内容”,第1条第1款规定的“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”等都可能被司法实务架空。在这样的背景下,司法机关模糊的认定规则也容易流于形式。有鉴于此,明确失信行为的法定分类,理应成为失信惩戒立法工作的首要任务。

  (二)失信行为与惩戒措施不相称

  失信行为与惩戒措施的不相称首先表现为责与罚不相适应。

  市场主体失信成本过低也是学者共识,如失信惩戒与失信成本不对等、惩处赖账等失信行为的力度不够、缺乏处罚失信者的有效措施[9]。

  从现有资料来看,社会组织等第三部门的管理者几乎没有承担任何失信责任的先例[10]。但与此同时,惩戒机关实施的部分惩戒措施也并不适当。

  以失信被执行人名单制度为例,不少地方法院为清理积案而过度行使惩戒权的方式不甚合理,如不加区别、不分场合、不合时宜、不论轻重地公布失信被执行人信息或执行失信被执行人财产。

  例如,不是将失信人的家庭住址、电话号码、无关财产等非必要信息未加处理地公开至商业中心、网络站点等公共场合或互联网数据库,就是查询无关财产信息、采取零点行动、启动假日风暴,等等[8]。

  失信成本过低直接或间接造成惩戒措施的不当。

  理论研究的注意力集中在失信成本远远低于失信收益,实务操作难免就会尽量促使失信成本远远高于失信收益。

  这一困境的根源在于我国当前社会失信成本不是简单的低于失信收益,由此也不能一味要求失信成本即惩戒措施几倍、几十倍地高于失信收益。

  任何脱离事物本质的对比都缺乏实际意义,失信惩戒措施是失信法律责任的体现,惩戒措施的轻重反映失信成本的高低。

  失信成本过高或过低因而是相对的、具体的,无论失信成本过低或远远高于失信收益的判断,其实都缺少明确固定的衡量标准。

  即便有学者提出失信行为的外部性可以内化,使得失信成本高于失信收益和社会运行成本[11],但外部性和社会运行成本的具体指向事实上相当模糊。

  责与罚相适应是化解失信行为与惩戒措施不相称的唯一出路。

  失信惩戒的制度规则只有遵循“责罚相适应”原则,才能在惩戒失信行为的同时,确保惩戒权得到规范合理的行使。对于失信主体而言,只应承担与之相应的失信责任,付出与之相称的失信成本。对于行使惩戒权的惩戒机关而言,也应当根据市场主体失信行为的轻重程度,选择和适用与之对应的惩戒措施。以失信社会组织的黑名单制度为例,至少还需要区分活动异常名录和严重违法失信名单,明确列入黑名单的惩处事由及具体原因。例如,从民政部门公开信息来看,一般只会根据社会组织失信程度的不同,采纳不同的惩戒理由,据以作出相应的惩戒决定,这些只能包括警告、没收违法所得、停止活动一个月到六个月不等、撤销登记。

  然而,惩戒机关仍有必要在其网站公开信息的特定页面释明惩处事由与具体原因,以兼顾社会公众知情权与信用主体信用权益。立法机关、执法机关和司法机关应当共同营造“重失信重惩戒、轻失信轻惩戒、不失信不惩戒”的社会氛围,维护市场经济的公平原则,保障社会诚实信用的秩序体系。

  (三)惩戒主体权力未受严格约束

  惩戒主体的惩戒权力未能受到严格约束,首先表现在惩戒泛化。

  不少地方政府依赖黑名单等惩戒机制处理行政管理事务,容易引发惩戒部门的权力滥用或利益集团的寻租行为。例如,一些社会组织由于服务质量没有达到承诺水平、未按民政部门要求参加政府组织的工作会议等原因,即被列入黑名单,部分异常名录的公布机关既不履行告知程序,也缺少错列名单的合理撤销机制[10]。

  目前,许多地方都在制定失信惩戒规范,但由于缺乏统一概念、原则和范围,失信行为和惩戒措施的地方认定标准不尽相同,容易造成不同惩戒措施适用于相同失信行为,或相同行为在不同地方出现完全相反的认定结论。

  在这样的现实背景下,即便各地信用管理部门能够及时实现失信信息的共享,我国社会信用体系建设很难实现实际均衡。

  地方“越级立法”是惩戒泛化的重要原因。

  我国失信惩戒规范的效力层级集中在部门规章和地方法规。据笔者团队统计,我国地方法规层面的信用立法数量早在2018年底就已达到69部。其中,以企业为规制对象的地方信用法规37部,以个人为规制对象的地方信用法规5部,综合性公共信息管理的地方法规27部。然而,不少地方规范性文件缺乏征集、查询和保障自然人或法人信用信息的具体规范,信用主体权利、义务和责任的划分很不明确。不仅如此,许多地方仍在制定地方政府规章或地方规范性文件层级的失信惩戒规范,创设限定人身或行动自由的惩戒权力。

  其中,有相当一部分规范事实上是基于政府部门的管理要求,难免导致下位法在上位法缺失时实际取代上位法,陷入非规范性困境。因为无论是类似申诫罚的信用降级,还是类似资格罚的限定资格资质,都关涉到相对人权利义务的较大调整。此外,限定相对人资格资质更是属于严厉的惩处措施,理应通过法律直接规定或明确授权制定。

  在实践中多数惩戒措施其实具有直接限制人身或行动自由的法律效果,属于《立法法》第8条第5款明文规定“限制人身自由的强制措施和处罚”中的“限制人身自由的处罚”。

  不管是地方法规、地方政府规章还是地方工作文件,在没有法律授权的情况下,都应交由法律明确规范。由此而言,地方涉及失信惩戒的具体规则、失信人权利义务责任的划定,是对全国人大及其常委会立法权限的突破,属于“越级立法”。地方“越级立法”是地方惩戒泛化的重要原因,属于规范层面的严重缺陷,必须予以矫正。

  分散的部门立法可能导致联合惩戒权的滥用。

  目前,我国联合惩戒的涉及范围和实施力度可谓空前。对此有学者甚至单独选出其中的行政行为,用“多重行政行为”定义“失信行政联合惩戒”,但这一理论建构和制度设计基本局限在事前预防的模式和功能之内[12]。然而自2016年起,最高人民法院就与国家发改委等60余家部门签署联合惩戒文件,惩戒措施包括11类37大项150个具体项目,在范围上显然不限于行政领域。最高人民法院《失信名单规定》同样也加快了社会征信体系建设的进程,促使民事执行失信信息的统一,有利于民事执行失信信息与其它征信信息的联结,能促进执行失信信息与国家征信系统的整合[13]。但实践中联动机制的管理考核、责任追究等制度仍然缺位[14],各部门之间共享征信网络、实施联合惩戒的条件仍需立法规范。其原因在于我国失信联合惩戒部门共享的信用处罚信息少、信用主体基本信息多,除人民法院认定失信被执行人外,其他联合惩戒对象和认定标准依然不够明确,容易造成各地实施的困难与混乱[15]。

  由于我国还缺少针对社会组织信用监管的有效制度安排,难以联合惩戒失信社会组织,无缝协调司法机关与行政监管部门[16]。如此一来,失信惩戒就容易形成缺乏整体思路和统一立法的困境,因而直接强化联合惩戒也可能导致惩戒权被滥用。对于失信惩戒相关的司法解释而言,应当在完善和约束解释内容的基础上,交由最高人民法院提请全国人民代表大会或其常委会授权公布。这是因为,多数惩戒措施属于限定人身或行动自由的强制处罚,应当通过法律制定或授权确认。

  二、失信惩戒中的失信行为

  惩戒主体是有权审查信用主体、认定失信行为、实施惩戒措施的国家机关,惩戒对象是因实施失信行为而须承担惩戒责任的自然人或法人。惩戒主体和惩戒对象是认定失信行为的关键要素,对于准确理解和判定失信行为具有重要的地位与作用。

  (一)失信惩戒的惩戒主体

  失信行为的惩戒主体应当包括国家行政机关和司法机关。

  通常来说,由于政府监管部门具有日常性、长期性、强制性的特点,赋予政府主管部门失信惩戒权,让其作为失信惩戒的惩戒主体,基本能够统一管理和协调信用活动,有效惩处失信行为的实施方。行政机关具备信息公开职能,可以通过事中、事后的监管强化,公布失信名录,实现重点监管,促使失信主体退出市场[10]。同时,人民法院作为《失信名单规定》的制定、公布以及实施机构,不仅可以促使债务人清偿债务,限制债务人的信用利益,也能够提升司法判决的权威性,彰显国家强制力的保障性。

  部分学者建议将信用服务企业纳入市场性惩戒机制的主体范围,值得商榷[17],以营利为目的的设立初衷决定其难以最终保障公共利益。例如阿里公司推行的支付宝用户“芝麻信用”,只应限于其公司内部的信用系统,不应跨平台、跨行业、跨领域使用其“信用”数据。阿里公司或支付宝公司作为商业公司,更不能成为惩戒主体。

  由此而言,我国失信惩戒的惩戒主体应限于国家的行政机关和司法机关,排除商业公司。惩戒主体在具体范围上应包括:国家公共信用信息中心、各级人民法院、各地发展和改革委员会、经济和信息化委员会、社会信用管理中心、社会信用办公室、信用中心、社会信用体系领导小组办公室、市场和质量监督管理委员会等。

  (二)失信惩戒的惩戒对象

  科学区分与合理筛选失信惩戒的惩戒对象,有利于甄别不同类型和程度的失信行为、提高惩戒机关的惩戒效率。当前失信治理的连带追责方式突破了失信惩戒对象的特定性,存在“连坐”异化的嫌疑[18]。对于具体的惩戒对象而言,失信惩戒的有效性多半是惩戒对象重视信用程度的外在表现。如深圳城管对部分违法商贩的执法收效良好,但对另一部分没有“固定”摊位的商贩却难以收到成效,面临惩戒适用对象有限的困境。可见,失信惩戒通常只适用于重视自身信用和敬畏惩戒措施的对象,反之对无视信用的主体其实很难实现良好效果[19]。

  因而失信惩戒也并非唯一选择,对于无视自身信用的对象宜采其他惩治和约束措施,不顾实效地纳入失信惩戒或将浪费更多执法和司法资源。

  新疆高院《关于公布失信被执行人员名单信息制度实施细则》确立了失信行为的特殊对象反面排除规则,2017年最高人民法院修正的《失信名单规定》第4条也已在失信名单纳入规则中排除了“未成年人”。这是司法审判机关的一大进步,但基层法院在具体个案的判断和适用中依然可能任意操作,因而具体负责执行的工作人员仍应审慎判定惩戒对象。不仅如此,《失信名单规定》第1条列举的几种情形也存在实际认定的困难,对比拒不执行判决、裁定刑事案件的范围更为狭窄,“有履行能力而拒不履行”的要件又过于抽象,可能导致司法认定上的可操作性不足。

  对此,立法机关仍有必要规范无财产可供执行的认定程序,以适用于交由法院审查判定无财产可供执行的案件[20]。这种在惩戒对象中排除特殊主体的方式,无疑是对特殊主体权益的保护。

  (三)失信行为的类型标准

  失信行为的类型划分。

  有司法审判部门建议采取失信行为的简易划分标准,因为不科学的分类可能违背失信惩戒的制度目的,所以应等社会经济发展到一定程度再进行修订[21]。但是,粗糙的立法不利于约束国家公权力,实践中已有地方政府初步探索失信行为的基本类型。例如,广西南宁在城市管理领域以个人或单位最突出、最常见、最普遍、容易犯的陋习和违法行为作为惩戒重点,汇总出87种失信行为,按性质轻重划分为轻微失信行为、较重失信行为和严重失信行为三大类别。此类地方规范性文件虽然面临效力等级偏低的困境,但也为精细化立法提供了可供改进的参考样本。

  可以说,失信行为的类型划分应当主要根据未履行义务的性质和标的数额、申请执行人的实际生活情况,作为判断未履行义务重要性和紧迫性的依据,匹配相应的惩戒力度。惩戒机关只有以失信行为的性质和严重程度作为判定标准,才可能对失信行为予以科学认定。

  失信行为的判定标准。

  失信行为的认定和惩戒措施的启动缺乏统一标准。我国各地法院对于失信被执行人名单的实务判定很难统一标准,在缺乏法律明文规定的情况下,只能依靠法官个案审查,判断债务人在该案中的不履行或不全部履行债务是否属于需要惩戒的失信行为。即便是执行通知发送后,各地法院对于何种情况下才应纳入失信被执行人名单的认识和要求也不尽相同,有的是被执行人依旧不履行的直接纳入,有的还需要申请执行人书面申请将被执行人纳入。

  对此,有司法审判部门建议降低失信行为的判定标准,以统一失信惩戒程序的启动规则,扩大失信惩戒的作用范围[22]。但若将监管对象众多、监管任务繁重、执行较为困难的事项都交由失信惩戒加以完成,无疑会形成一种“懒政”的趋势[23]。何况,信用规制在实践中已出现更偏重有效性、轻视合法性与合理性的趋势,甚至将一般的民事欠费、逾期信息也作为失信惩戒的信用凭据。这种将未经法院判定的居民拖欠水电费等相关信息直接挂钩信用征信系统的方式,很不妥当。

  失信行为相关信息的认定规则应进行法律层面的合理设置,在构建社会信用体系与维护信用主体合法权益之间找到平衡点。

  三、针对失信行为的惩戒措施

  惩戒措施和失信行为是构建社会信用体系的要件。失信行为的科学分类是合理设置具体惩戒措施的基础,惩戒措施则是针对失信主体的失信行为所预先设定、准确适用、严格执行并能起到规制和预防作用的规范性惩罚方式。

  (一)失信惩戒措施的原则

  首先是没有失信行为就没有惩戒措施。

  这是失信惩戒措施的基本原则,也是法治国家的基本底线。惩戒机关通过实施惩戒措施让失信主体的失信成本高于因失信行为而获取或可能获取的收益,同样属于失信惩戒的重要原则。失信惩戒制度之所以能够约束信用主体、规范失信行为、教育失信主体、改变社会失信环境,原因还在于惩戒措施能让信用主体在失信惩戒上付出的成本限制着潜在的失信行为。

  这不仅有利于实现失信者受罚的社会公平正义,还可以增强民商事交易行为的可预见性,让一般民众得以信赖交易方,无需花费额外的排查成本或承担过高的注意义务。可以说,惩戒措施的机能在于惩罚、震慑失信者,预防失信者或潜在失信者再实施或侥幸实施失信行为。失信惩戒的主要约束功能表现为经济惩罚或限制,即让失信主体发生较高的财产性损失或较大的经济不利益。

  对于信用主体的财产损益情况而言,应将失信行为产生的负外部性予以内化,减少由机会主义而产生的失信行为[11],使严重失信主体行动受阻,让多数信用主体敬畏失信惩戒规则,净化市场经济的信用环境[9]。

  其次是惩戒措施与失信行为必须相称。

  惩戒措施应与失信者具体失信行为的严重程度相适应,惩戒规范应当针对信用主体不同性质和程度的失信行为,设定不同效果的惩戒措施。例如,对轻微违法违规行为设置“异常名录”,对严重违法行为设置“黑名单”制度[16],避免失信惩戒边界的模糊化,实现对于案件相关主体人格权益的保护、惩戒措施与失信行为的类型化。

  因为惩戒措施与失信行为及惩戒目的之间都应具有足够关联。仅如此,法院系统公布失信被执行人涉案信息范围也只能聚焦于当事人有限的特定信息,不应将当事人之外的主体或者与案件相关的其他主体的无关信息纳入公布范围,以尊重相关主体的信用权益和隐私权等人格权益[20]。

  在信息网络技术发达的现代社会,身份证号码等信息可能“不可逆转”地被他人获取、整理以非法利用,因此,失信被执行人身份证号码这类特殊信息同样不宜公布,即便在网络上公开的裁判文书也没有公布案件当事人或相关人员的身份证号码等特殊信息。

  失信成本在失信惩戒制度泛化的趋势中容易失去限度。

  失信惩戒权一旦不受合理规制,惩戒机关就可能滥用惩戒权力,进而侵犯民众隐私权、信用权益等人格权益或财产利益,甚至抑制企业创新和发展。例如在实践中,“一些省市的公共信用平台收集居民拖欠水电费的相关信息,并将其作为失信信息进行后续处理……这些类似的未经法院裁判的、民事活动中的欠费、逾期信息,包括水电费、物业费、通讯费、信用卡相关费用等……直接与政府判定的个人信用相联结并不妥当。”[23]又如在实证中,受惩戒的企业其研发创新活动受到显著抑制,表现出“惩戒强度越强,技术创新产出越低”[24],这意味着不合理的惩戒措施将会抑制企业的创新能力,甚至影响我国经济产业的良性发展。

  因而从法律规制的效率来看,既要对失信行为展开类型化分析,也要对惩戒措施进行类型化概括,类型化的惩戒措施与失信行为之间必须存在合理的逻辑关联。换言之,不仅应当满足惩戒措施与失信行为之间存在恰当联结,惩戒信息与失信信息之间同样需要具有足够关联,以此控制惩戒措施限度,保证失信惩戒的合理性。

  (二)失信惩戒措施的基本分类

  失信惩戒措施可以分为财产利益型惩戒和道德贬损型惩戒。

  财产利益型惩戒能够直接造成失信主体财产利益减损或受限,具体可以分为四种类型:行政惩戒、市场惩戒、行业惩戒、司法惩戒。 其中,行政惩戒的惩戒信息以纳税、信贷、合同、环保、社保、生产安全、公共安全领域的信用记录,以及法院失信被执行人名单信息为侧重。对此有学者建议从行政惩戒措施中抽离出限权性措施,并在《社会信用法》中规制这类限权性措施[25]。也有学者建议将“录入信用档案”和“限制从业”这两项惩戒措施纳入《行政处罚法》[26]。这些观点仍存在引发责任竞合之嫌,有可能形成重复评价。

  不仅会使部分特殊惩戒措施对应的部分失信行为面临两个部门法的惩处,同时也会放任其他部分惩戒措施对应另一部分失信行为的规制,实际上并不利于失信惩戒机制的整体性和社会信用体系的协同性。市场惩戒是通过信用基准性评价体系,借助失信信息记录和披露制度,让失信主体在市场交易中受限;行业惩戒是借助行业自律规则,监督促使信用主体遵守行业规范,对失信者按照情节轻重施以警告、通报批评等惩戒;司法惩戒是人民法院追究失信主体的民事或刑事责任。

  道德贬损型惩戒会导致失信主体的社会评价降低。

  惩戒机关公示失信信息是对信用主体的信誉惩罚,如“信用中国”网站主要依据中国人民银行征信中心和一些信用服务机构的数据公布失信信息,人民法院也将拒不履行判决的债务人纳入“全国失信被执行人名单”。

  社会民众可以随时通过检索特定数据库等途径掌握信用主体的失信信息。公示失信信息的信誉惩处间接造成失信主体经济损失,它们能够借助媒体的舆论监督让失信主体面临道德压力,从而引发各种经济上的不利益。惩戒主体通过社会舆论监督实现道德贬损型惩戒,实际是利用社会媒体和网络资源,针对失信主体实施的失信行为进行集中式曝光,引起社会民众对于失信主体的道德批评[27]。

  这种约束机制虽然偏软,但其主要通过网络、报纸、广播、电视、公告栏等新旧媒体渠道发布失信和惩戒信息,能够让失信者的失信信息被社会公众充分知晓,形成失信主体负面的道德评价,以此降低失信主体与其他主体间的信息不对称[21]。考虑到信息不对称正是失信现象加剧的重要原因[28],惩戒措施应当尽量消解这种不对称。不仅如此,道德贬损型惩戒同样可以用于公布社会组织的违法违规失信信息,让公众知晓社会组织的信用情况[10]。可见道德贬损型惩戒在适用范围上具有较高的灵活性。

  (三)失信惩戒措施的具体形式

  失信惩戒措施的具体方式是对惩戒措施类型的细化。

  根据失信行为轻重程度的不同,可以分别采取“道义劝告、媒体公示、经济处罚、行政处分、诉诸法律等”惩戒措施。对于信用主体的严重失信行为,惩戒主体能够实施的惩戒措施包括社区劳动、罚款、刑罚,等等。

  目前,人民法院的失信被执行人单位名称、单位用工限制、贸易往来禁止也包括在内。其中,单位用工限制包含不录用、已经录用在册的不提干不晋级,等等;贸易往来禁止诸如列为黑名单客户、禁止入市、不再与其发生业务往来,等等[29]。对此,失信被执行人名单制度的正当性已无异议。

  《民事诉讼法》第255条正是《失信名单规定》的法律依据,该条文已消解失信被执行人名单制度的合法性问题,即授权人民法院可以对不履行生效法律文书的被执行人采取在征信系统上记录、通过媒体公示失信信息等措施。但是,将贸易往来禁止和单位用工限制作为惩戒方式,却依然面临法律依据和法理支撑不足的问题。失信惩戒措施不仅需有针对性,也应适时调整。 对于失信企业及其法定代表人、直接责任人员等可以分别实施限制贷款融资、限制购买机票和高铁票等有针对性的惩戒措施。

  对于失信社会组织和责任人员还可以启动双罚模式,建立组织信用和个人信用的关联平台。首先,应当明确保护失信人权利的法律制度和规则,限定公布失信被执行人信息的具体内容和公开方式。 公开失信被执行人相关特定信息,是为确定失信被执行人的身份,让社会公众知悉其失信行为。

  只要社会公众可以通过查询信用平台确定失信主体就已达到公示效果,不宜将失信被执行人家庭住址、财产位置以及通讯联系方式等特殊信息全部公开;

  报告财产令和不履行判决的风险告知书应随有履行内容的判决书一并送达,避免不合理送达制度可能导致的送达障碍及风险;

  规定执行行动一律在法定工作日的工作时段内开展,禁止于重要节假日以及被执行人从事特殊事务期间如婚丧嫁娶、家人重病、子女升学考试期间进行[8]。

  其次,应当准确适用并适时调整惩戒措施。

  对于失信被执行人的司法惩戒措施,包括刑事处罚、拘留、罚款、限制消费和限制出境等组成的惩戒体系。不同惩戒措施对于不同种类失信被执行人的威慑效果各异,因而须在同类案件中选择具体对应的惩戒措施和可行标准。如审慎适用禁止“子女就读高收费私立学校”惩戒,明确高收费的标准以及学校教育阶段的划分[30]。

  不仅如此,在惩戒措施实施前或实施完毕前,被执行人确有悔改、主动履行或者主动配合执行等情节的,有关惩戒措施尤其是涉及到人身自由和行为限制的惩戒措施都可以不予实施或提前解除,以利于对失信主体权利的保障与当事人利益的平衡。

  四、错误惩戒的救济与责任

  (一)错误惩戒的救济措施

  错误惩戒的救济措施是失信惩戒制度的重要内容。失信惩戒虽然旨在惩罚失信主体、教育其他信用主体,但错误惩戒和迟延撤销无疑也会侵犯信用主体的合法权益,降低民众对失信惩戒机制的认可度[31]。 对于已经履行债务或根本没有实施失信行为的“失信人”而言,由于失信名单记录未能及时删除或撤销,容易让被执行人增加困惑和额外咨询成本。而且现行法规范对申请人及案外人恶意利用失信名单制度的防范和补救规定也不明确,惩戒纠错程序依然较为粗糙,基本缺乏对于错误惩戒的赔偿规则以及主体承担责任的规定[20]。值得注意的是,被执行人债务履行完毕及时撤销是否会导致失信人仅仅履行申请人的债务,而置未向法院申请的其他债务人于不顾,或者是否也会由此导致其他申请人争相申请,进而形成法院诉累,有待实践检验。

  为避免失信惩戒出现实践适用上的制度偏离,国家立法机关应当从平衡债务人利益和构建社会信用体系出发,完善惩戒后的补救制度以及具体救济规则。信用权益是学者呼吁多年的人格权益,理应具有法定救济内容,信用权益人受到侵害即应有权主张消除不良信用记录[32]。对于错误惩戒的救济而言,确有必要建立健全信用立法。国家通过立法设置错误惩戒的救济规则,正是立法机关维护民事主体信用权益的有力体现。

  《民法典》第1029条规定,民事主体有权依法查询自己的信用评价,发现不当信用评价的,可以提出异议并且请求更正或删除等。信用评价人应当及时核查,在确认存在不当评价的情况下,应当及时采取必要措施。这是我国民事立法的一个进步,尤其相比《征信业管理条例》而言,《民法典》第1029条在民事权利主体、异议提出原因、信用评价人等法律概念方面,更具解释上的灵活性。

  但就失信惩戒的整体体系和救济制度层面来说,错误惩戒的救济措施仍有完善空间,且至少可在如下两个方面加以改进。 首先,需要协调《民法典》《征信业管理条例》、各部门和各地市的信用信息安全管理办法,以及与失信惩戒相关联的其他法律、法规、部门规章等规范。 无论在私法或公法领域,相关法规范均须针对错误惩戒的救济方式、时限和内容等作出明确一致的规定,以此确保法律规范的合理衔接。其次,还应当侧重错误惩戒的信用恢复制度的细化与落地。 国家构建信用恢复处置机制,需要设置统一信用恢复的管理机构和修复标准,以实现多领域、多部门、多地域的失信记录在恢复层面的高效处理。例如,由于惩戒机关对信用征信记录等数据的管控具有相当的便捷性,立法机关不宜仍对本地异议和异地异议作出区别时限的规定。《失信名单规定》将人民法院对失信被执行人异议制度的纠正时限定为3个工作日,更利于保护权利人,也更为可取。

  (二)错误惩戒的法律责任

  错误惩戒的责任主体应包括恶意申请执行人、失信惩戒机关违法违规惩戒的工作人员及其主管领导,承担责任的方式以追究责任人的民事责任、刑事责任和行政责任为主。通过立法使得实施错误惩戒的主体承担相应的法律责任,不仅是对错误惩戒对象的救济,也是对法律公平正义原则的追求。 实践中,有部分申请执行人故意提供虚假的被执行人住址及电话等信息,在人民法院据此无法联系到被执行人的情况下,要求认定被执行人的失信行为并予以失信惩戒[22]。

  这是典型的恶意申请执行类型,惩戒机关反而应将这类恶意申请人列为失信主体,由于恶意申请给被执行人造成实际损害的,应视情节严重程度让恶意申请人承担民事赔偿责任甚至刑事责任。

  同时也应赋予错误惩戒的信用主体申请赔偿的权利。 以人民法院工作人员为例,可能实施的错误惩戒包括违法或违规发布(包括前述因工作审查不严而让恶意申请执行人得逞,造成被执行人损失的情形)、撤销、更正或删除信用主体的信用信息。然而《失信名单规定》第13条却过于简单:“人民法院工作人员违反本规定公布、撤销、更正、删除失信信息的,参照有关规定追究责任。”

  对此立法机关应当作出进一步规定,明确惩戒机关的工作人员故意或过失针对惩戒对象施加失信惩戒的,该工作人员及其主管责任领导就应承担具体的行政责任,情节严重的还应由监察委介入调查,涉嫌受贿、渎职等犯罪的移交刑事案件侦察机关处理。

  五、结语

  失信惩戒机制是社会信用体系的重要组成部分,但失信行为、惩戒措施、错误惩戒救济以及责任承担等内容在法律规则上的缺失,对于信用体系的完善影响颇大。在传统民法理论中,债务不给付的一般法律效果仅包括请求法院强制执行和请求损害赔偿[33]。失信惩戒则是公权力机关经过审查和认定,针对不给付债务人实施的增强型法律效果,其中的不给付债务人专指有履行能力而采取各种方式逃避履行的债务人。从法理来看,失信惩戒机制通过国家机关限制失信主体的信用利益,提升了申请执行人债权在被执行人全部债务中的履行时序。但实践中,有失信人出于信用利益受限,甚至迫于人身安全而优先偿还特定债务。如缅甸发生内乱时就有债务人因失信惩戒而无法购买回国机票,也有债务人因失信惩戒不能乘坐飞机而被困南极。对此,我国失信惩戒机制终究还是应当落实到失信行为和惩戒措施的法律制度与具体规则,因为失信惩戒制度的目标依然是合理强化债权,科学促进债权的最终实现。(本文选自《中南民族大学学报》;作者:陈小君、肖楚钢。)

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